Stabilität braucht einen starken Rechtsstaat

Von Marcus Seyfarth. Marcus ist Rechtsreferendar am Kammergericht Berlin und Mitgründer der Facebook-Gruppe “Sicherheitspolitik“. Er ist zudem Mitglied der Bundeskommission “Gesellschaft, Werte und Recht” der Jungen Union Deutschlands. Der Artikel fusst auf einer Arbeit, die an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer in der Projekt-AG “Humanitäre Hilfe und Wiederaufbau durch ZMZ in Post-Konflikt-Situationen” bei Oberst i. G. a. D. Christian W. Meyer im Wintersemester 2015/16 entstand.

Ein deutscher Soldat der EUTM Mali kontrolliert am 07.05.2013 bei der Ausbildung der malischen Pioniere in Koulikoro das Patronenlager des Gewehrs. (Falk Bärwald / Deutsche Bundeswehr)

Ein deutscher Soldat der EUTM Mali kontrolliert am 07.05.2013 bei der Ausbildung der malischen Pioniere in Koulikoro das Patronenlager des Gewehrs. (Falk Bärwald / Deutsche Bundeswehr)

 
Rechtsstaatlichkeit als Eckpfeiler der Demokratie und Herausforderungen beim Justizaufbau
Nicht nur physische Verwüstungen sind eine Herausforderung in Konflikt- oder Postkonfliktlagen. Denn während autoritäre Staaten ihre Legitimität aus der persönlicher Macht ziehen, ist Rechtsstaatlichkeit eine Grundvoraussetzung für einen funktionierenden Staat. Ein solcher muss das Gewaltmonopol besitzen. Die Autorität hierfür ergibt sich aus der Verfassung, welche den Staat jedoch zugleich in seiner Macht beschränkt. Ohne solche Restriktionen bestimmen Stärke und Gewalt, nicht Konsens und Wettbewerb, wer politische Macht ausübt. Wo Journalisten, Politiker und Bürger davor zurückschrecken am politischen Dialog teilzunehmen, ist der politische Wettbewerb und mit ihm die Demokratie gefährdet (“Guide to Rule of Law Country Analysis: The Rule of Law Strategic Framework“, USAID, January 2010, p.7). Neben den klassischen Freiheitsrechten, wie beispielsweise der Versammlungs- und der Meinungsfreiheit, spielen auch die Gleichheitsrechte eine wichtige Rolle. Sie stellen sicher, dass jeder Bürger ohne Anschauung seines Geschlechts, seiner Ethnie, seiner politischen Gesinnung oder Religion die gleichen Rechte und Pflichten trägt. Nicht selten findet man in nicht-rechtsstaatlich orientierten Staaten eine Mehrklassengesellschaft vor, in der eine privilegierte Schicht auf Kosten anderer ein Mehr an Rechten geniesst und damit einen Keim für Konflikte in sich trägt.

Aufgrund der fragilen Lage in Konflikt- als auch Postkonfliktsituationen steht der Aufbau der Rechtsstaatlichkeit vor vielen Herausforderungen. Die innerstaatlichen Institutionen leiden unter einer Vielzahl an Defiziten, darunter zumeist der physischen Zerstörung der Infrastruktur, aber auch dem Mangel am politischen Willen zu Reformen, einem Mangel an institutioneller Unabhängigkeit der Justiz, oder einem generellen Mangel an Ressourcen (“The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies“, UN Security Council, S/2004/616, 23.08.2004, p. 3, 10). Die Lage verschärft sich noch zusätzlich durch einen Anstieg von Kriminalität und Korruption, die von einem zu schwachen Justizsystem weiter befeuert wird (vgl.: “Rule of Law Makes Sense: A Way to Improve Your Mission“, Civil-Military Cooperation Centre of Excellence (CCOE), 2012, p. 13). Es stellt sich zudem das Problem welche Rechtsordnung anwendbar sein soll, dem überkommenen System mangelt es meist an rechtsstaatlichen Standards (Guide to Rule of Law Country Analysis, p. 16f).

Von einem Mangel an Rechtsstaatlichkeit sind alle Bereiche der Zivilgesellschaft betroffen. Der Aufbau von Justizinstitutionen kann dabei helfen das notwendige Klima für die Versöhnung, das Vertrauen der Öffentlichkeit und künftiges Wirtschaftswachstum zu schaffen (“Strengthening and coordinating United Nations rule of law activities“, UN General Assembly, A/70/206, 27.07.2015, p. 23). In Konflikt- und Postkonfliktsituationen gehört daher die Schaffung von Sicherheit und Stabilität zu den obersten Prioritäten (“Allied Joint Doctrine for Civil-Military-Cooperation“, NATO Standardization Agency, AJP-3.4.9, Edition A Version 1, February 2013, p. I-8).

Ein deutscher Soldat der KFOR hält die Zerstörung der orthodoxen St. George Kirche in Prisren am 22. März 2004 fotografisch fest.

Ein deutscher Soldat der KFOR hält die Zerstörung der orthodoxen St. George Kirche in Prisren am 22. März 2004 fotografisch fest.

Die langfristige Stabilität des Landes hängt insbesondere auch davon ab, ob das staatliche Justizsystem als funktionell und gerecht angesehen wird und damit die attraktivste Alternative zur Selbstjustiz darstellt, um Dispute zwischen Bürgern untereinander oder auch zwischen Bürgern und Staat zu lösen. Das Justizsystem muss also in die Lage versetzt werden, seiner Aufgabe gerecht zu werden den ihm obliegenden Teil zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung beizutragen. Dies geht Hand in Hand mit einer funktionierenden, glaubwürdigen und sichtbaren Polizei, die für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sorgt sowie einem effektiven und humanen Justizvollzug (Rule of Law Makes Sense, p. 25f).

Der Bedeutung des Aufbaus der Rechtsstaatlichkeit trägt die Tatsache Rechnung, dass sie zu einem Grundpfeiler der US-amerikanischen Aufstandsbekämpfungsstrategie (“Counterinsurgency” – COIN) geworden ist (“Rule of Law Handbook“, The Judge Advocate General’s Center for Law and Military Operations, 2011, p. 12f). Die Rechtsstaatlichkeit zu verbessern ist somit auch eine wichtige Aufgabe für das Militär. Zivil-militärische Zusammenarbeit (ZMZ) ist dabei ein wichtiges Instrument. Deren Ziel ist nicht nur die militärische Operation zu unterstützen, sondern auch zu einer nachhaltigen, selbsterhaltenden Rechtsstaatlichkeit in der Gastgebernation zu führen. Die lokale Bevölkerung muss in die Lage versetzt werden von alleine die gewonnene Rechtsstaatlichkeit auch aufrecht zu erhalten (Rule of Law Makes Sense, p. 25, 48).

Grundlage hierfür ist eine legitime staatliche Autorität. Das bedeutet jedoch auch für die internationale Staatengemeinschaft, dass der Aufbau einer legitimen Regierung durch illegitime Handlungen von Anfang an zum Scheitern verurteilt ist. Jeder Akt, den die Bevölkerung als illegitim ansieht, ist daher zu unterlassen: Dies betrifft nicht nur offensichtlich grob rechtswidriges Verhalten, wie die Misshandlung von Strafgefangenen oder dem Begehen von Straftaten durch Soldaten oder Zivilisten in offizieller oder privater Funktion, sondern auch banale Ordnungswidrigkeiten wie das Nichtbefolgen von Strassenverkehrsgesetzen. Denn in der Bevölkerung darf nicht der Eindruck entstehen, dass Gesetze nicht bindend seien (Rule of Law Handbook, p. 12f).

Beitrag durch ZMZ auf operationaler und taktischer Ebene
In Nuancen gibt es Unterschiede im Verständnis von dem, was den abstrakten Begriff der Rechtsstaatlichkeit ausmacht. Nach Verständnis der US-Army, welche sich an einer verbreiteten Auffassung der Vereinten Nationen (UN) anlehnen, kann der Begriff in sieben Kriterien heruntergebrochen werden, die für die weiteren Planungen in Konflikt- und Postkonfliktsituationen als Zielvorgaben verwendet werden:

  1. Der Staat hat das Gewaltmonopol;
  2. Freiheit und Sicherheit der Person sowie des Eigentums werden gewährleistet;
  3. der Staat ist an das Recht gebunden;
  4. das Recht ist bestimmbar und stabil genug, so dass der Einzelne damit planen kann;
  5. der Zugang zum Recht ist gewährleistet;
  6. der Staat schützt die Grundrechte;
  7. und der Einzelne verlässt sich auf die Existenz der Justiz und dem Inhalt der Gesetze in seinem täglichen Leben.

Der Erfolg wird dabei am Erreichen dieser sieben Kriterien gemessen, so dass jede ergriffene Massnahme dazu geeignet sein muss einem oder mehreren jener Ziele näher zu kommen (Rule of Law Handbook, p. 3, 10).

Kroatische Militärpolizisten im Einsatz in Afghanistan.

Kroatische Militärpolizisten im Einsatz in Afghanistan.

Auf taktischer und operationaler Ebene sind mehrere Punkte zu berücksichtigen, wie ZMZ zum Aufbau der Rechtsstaatlichkeit beitragen kann. Dabei ist zwischen drei Phasen zu unterscheiden (Rule of Law Makes Sense, p. 25, 48-57):

  1. Vorbereitungsphase: Die Vorbereitungsphase gilt dem Training sowie der Planung, um den späteren Einsatz effektiver zu gestalten (siehe hierzu im Detail: Rule of Law Handbook, p. 141ff). Ein Verständnis für die lokale Rechtsordnung, Tradition und Kultur ist unabdingbar, um besser zu verstehen wie das lokale Rechtssystem aufgebaut und organisiert ist sowie welche Aspekte von der lokalen Bevölkerung akzeptiert werden und welche nicht. Es ist zu empfehlen, dass das Militär lokale Anwälte beschäftigt, die nicht nur juristische Fachkenntnisse, sondern meist auch politische Kontakte mitbringen und wertvolle Ratschläge erteilen, wie die für die Arbeit zur Verfügung stehenden Mittel effektiv verwendet werden können.
  2. Einsatzphase: Der Einsatz beginnt möglichst mit einer guten Einweisung durch den Vorgänger (siehe zur Einsatzphase im Detail: Rule of Law Handbook, p. 147ff). Eine gute Dokumentation spart wertvolle Zeit und ermöglicht einen nahtlosen Übergang in die laufende Arbeit. Die Lagebeurteilung muss die neuesten Entwicklungen aufgreifen und ständig aktualisiert werden (näher zur Lagebeurteilung: Guide to Rule of Law Country Analysis, p. 21ff). Wichtig ist es das Vertrauen der lokalen Partner zu gewinnen. Schon des Respekts wegen ist auf einen kooperativen Umgang zu achten, wobei Konsultationen auch mit einem Entscheidungsbildungsprozess verknüpft werden sollten, um substantielle Ergebnisse (etwa Reformprogramme) zu generieren, die wiederum die hervorgetretenen Präferenzen auch berücksichtigen. Wo immer möglich sollten lokale Akteure die Initiative ergreifen, um Abhängigkeiten zu reduzieren. Der zeitnahe Aufbau von strukturellen und normativen Kapazitäten ist daneben ein wichtiges inhaltliches Anliegen, bei dem die Weisheit von Thomas Edward Lawrence fruchtbar zum Tragen kommt: “Es ist besser sie es unvollkommen selbst machen zu lassen, als es selbst perfekt zu tun. Es ist ihr Land, ihre Art und unsere Zeit ist kurz.” (Rule of Law Makes Sense, p. 56).
  3. Übergangsphase: Die Übergabe an lokale Behörden oder nachfolgenden internationalen Organisationen ist zu moderieren, die letztlich für das Weiterlaufen, Personaleinstellungen und künftige Entwicklung der rechtsstaatlichen Institutionen verantwortlich sind.

Konkrete Massnahmen zum Missionserfolg
Bei der Verbesserung der Rechtsordnung muss jedes Rechtsgebiet des Privatrechts, des Öffentlichen Rechts und des Strafrechts miteinbezogen werden, wobei das Militär Fähigkeiten vor allem im Strafrecht bereitstellen kann (Rule of Law Makes Sense, p. 25).

Wichtig ist es aber auch hier nicht in die “Feel-Good-Falle” zu laufen, d.h. Massnahmen nicht nur getan werden sollten, weil sie sich gut anfühlen und etwas getan werden muss, sondern die Aktivitäten müssen immer mit dem Mandat im Einklang stehen und Teil eines Missionsziels sein. Konkrete Aktivitäten, um die Rechtsstaatlichkeit zu stärken, sind etwa (Rule of Law Makes Sense, p. 29; siehe für weitere Aktivitäten: Guide to Rule of Law Country Analysis, p. 29ff):

  • Rekrutierung und Training von Justizpersonal (Richter, Anwälte, Staatsanwälte etc.);
  • Rekrutierung und Training der Polizei;
  • Bauen von Gefängnissen, Gerichtsgebäuden etc.;
  • Schutz des juristischen Personals (z.B. das Bauen sicherer Unterbringungen, Bauen von Sicherheitsmauern um Gerichtsgebäuden);
  • Aufbau von Verwaltungs- und Managementsystemen für die Justiz;
  • Aufbau oder Stärkung der Rechtsanwaltskammern und Juristenfakultäten an den Universitäten;
  • Schaffung von Anreizen für juristisches Personal für bestimmte Regionen;
  • Ausarbeitung von neuen Gesetzen, Verordnungen und der Schaffung von Gesetzeskodifikationen zum Zivil- und Strafverfahrensrechts und anderen Rechtsgebieten.

Nicht alle diese Aktivitäten müssen Teil von ZMZ sein, oder direkt von ZMZ-Personal durchgeführt werden, jedoch kann eine zivil-militärische Kooperation als Moderator hilfreich sein und sollte in der militärischen Planung berücksichtigt werden (Rule of Law Makes Sense, p. 30).

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